Prenosimo tekst presude Upravnog suda u Zagrebu u upravnom sporu Ive Šegote i Mladena Kožića protiv tuženog Ministarstva za demografiju, obitelj, mlade i socijalnu politiku Republike Hrvatske radi odbacivanja zahtjeva za davanje dozvole za obavljanje udomiteljstva.
PRESUDA: Poništavaju se rješenje Ministarstva za demografiju, obitelj, mlade i socijalnu politiku Republike Hrvatske, Samostalne službe za drugostupanjski postupak od 5. srpnja 2018. i rješenje Centra za socijalnu skrb Zagreb od 13. studenog 2017. te se predmet vraća na ponovni postupak.
Obrazloženje
Rješenjem Ministarstva za demografiju. obitelj, mlade i socijalnu politiku Republike Hrvatske, Samostalne službe za drugostupanjski postupak od 5. srpnja 2018. odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja Centra za socijalnu skrb Zagreb od 13. studenog 2017. kojim je odbačen zahtjev tužitelja za davanje dozvole za obavljanje udomiteljstva.
Tužitelji u tužbi i tijekom spora u bitnome navode da smatraju da ispunjavaju sve uvjete nužne za dobivanje dozvole za udomiteljsku obitelj. Pozivaju se na članak 37. stavke 2. i 4. Zakona o životnom partnerstvu te ističu da je taj zakon lex specialis u odnosu na zakone koji se odnose na obiteljskopravne odnose. Smatraju da pravo i mogućnost da budu razmatrani kao udomitelji osobama koje su sklopile životno partnerstvo omogućava i članak 2. stavak 1. Zakona o suzbijanju diskriminacije te članak 6. stavci 2. i 3. i članak 7. stavak 1. Zakona o ravnopravnosti spolova koji zabranjuju izravnu diskriminaciju po osnovi bračnog i obiteljskog statusa kao i spolne orijentacije.
Dodaju da je njihovo pravo na jednakost pred zakonom, jednakost u postupanju, kao i njihovo pravo na obiteljski život uz zabranu diskriminacije zajamčeno ne samo nacionalnim propisima već i Ustavom Republike Hrvatske te međunarodnim ugovorima koje je Republike Hrvatska ratificirala i koji su po pravnoj snazi iznad zakona (npr. Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda). Iznose da kako je udomiteljstvo poseban oblik skrbi izvan vlastite obitelji kojim se djetetu ili odrasloj osobi osigurava smještaj i skrb u udomiteljskoj obitelji, isključivi i jedini fokus svakog postupka treba biti interes i dobrobit korisnika udomiteljstva, a ne spolna orijentacija potencijalnih udomitelja, osobito zbog činjenice da i dalje postoji velika potreba za udomiteljima i udomiteljskim obiteljima.
Opisuju da pravobraniteljica za ravnopravnost spolova smatra kako isključivanje životnih i neformalnih životnih partnera iz definicije obitelji članka 3. Zakona o udomiteljstvu nije u skladu s načelom ravnopravnosti spolova. Ističu da ona ujedno citira i priopćenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: SuS-1/2013 od 14. studenog 2013. u kojem se isti poziva na presudu Schalk i Kopf protiv Austrije kojom je Europski sud za ljudska prava po prvi put priznao da stabilne veze kohabitacije istospolnih parova potpadaju pod pojam obiteljskog života u smislu članka 8. Konvencije. Navode da je Ustavni sud zaključio kako dopuna Ustava odredbom prema kojoj je brak životna zajednica žene i muškarca ne smije imati nikakvog utjecaja na daljnji razvitak zakonskih okvira instituta izvanbračne i istospolne zajednice u skladu s ustavnim zahtjevom da svatko u Republici Hrvatskoj ima pravo na poštovanje i pravnu zaštitu svog osobnog i obiteljskog života te svoga ljudskog dostojanstva.
Osporavaju da tuženik nije ovlašten ocjenjivati ustavnost odnosno neustavnost pojedinih odredbi određenog zakona. Dodaju da je tuženik dužan u slučaju kolizije dvaju nacionalnih zakona ili nesuglasnosti i problema sa tumačenjem meritornog zakona sa Ustavom, Direktivom ili Konvencijom sukladno odredbi članka 140. Ustava tumačenje izvršiti na način da primjeni organski zakon, a to je ovdje Zakon o životnom partnerstvu koji jasno navodi da životni partneri imaju jednak status kao i bračni drugovi, pa se stoga na njih primjenjuje relevantna odredba Zakona o udomiteljstvu, odnosno da implementira stavove Ustavnog suda i stavove Europskog suda za ljudska prava donesene u presudama koje predstavljaju dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske koji su po svojoj snazi iznad nacionalnih zakona. Smatraju da je i Direktiva VE 2000/78 EZ o uspostavi općeg okvira za jednako postupanje pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja obvezivala tuženika da im odobri status udomitelja. Slijedom navedenog predlažu poništiti osporavano rješenje, prvostupanjsko rješenje i riješiti stvar uz naknadu troškova spora.
Tuženik se u odgovoru na tužbu i tijekom spora u bitnome poziva na članak 41. Zakona o općem upravnom postupku. Opisuje da je sukladno tom članku javnopravno tijelo koje zaprimi zahtjev dužno prvenstveno utvrditi da li postoje pretpostavke za odlučivanje o tom zahtjevu pa ukoliko službena osoba utvrdi da ne postoje zakonske pretpostavke za pokretanje postupka rješenjem taj zahtjev treba izrijekom odbaciti, u kojem slučaju se o postavljenom zahtjevu uopće ne raspravlja niti odlučuje, već se samo odlučuje hoće li se pokrenuti postupak u kojem bi se o zahtjevu raspravljalo i odlučivalo.
Smatra da se time ne dira u pravo stranke da se o njezinom zahtjevu raspravi i odluči u nekom drugom postupku i u povodu drugog zahtjeva ili nakon ispunjenja određenih uvjeta (zakonskih pretpostavki). Poziva se na članak 183. stavak 1. Zakona o socijalnoj skrbi te ističe da se udomiteljstvo kao oblik pružanja socijalnih usluga uređuje posebnim zakonom, a da je u vrijeme podnošenja zahtjeva tužitelja to bio Zakon o udomiteljstvu (Narodne novine, broj: 90/11 i 78/12). Iznosi da je sukladno članku 2. stavku 1. točki 1. Zakona o udomiteljstvu udomiteljstvo oblik skrbi izvan vlastite obitelji, dok je točkom 2. tog članka propisano da je udomiteljska obitelj obitelj koja ima dozvolu za obavljanje udomiteljstva, a čine je udomitelj, njegov bračni ili izvanbračni drug i drugi srodnici s kojima udomitelj živi u zajedničkom kućanstvu.
Mišljenja je da sukladno odredbi članka 2. Zakona o udomiteljstvu, a i drugih odgovarajućih odredbi citiranog Zakona, osobama koje su sklopile životno partnerstvo (koje su prema dokazima u predmetnom spisu sklopili tužitelji) nije moguće dati dozvolu za obavljanje udomiteljstva niti je propisana mogućnost davanja dozvole za obavljanje udomiteljstva. Napominje da osobe koje su sklopile životno partnerstvo prema odredbama Zakona o udomiteljstvu ne ulaze u krug osoba kojima je propisana mogućnost davanja dozvole za obavljanje udomiteljstva. Nastavlja da se učinci životnog partnerstva ne mogu izjednačiti sa bračnom zajednicom u pogledu obavljanja udomiteljstva u smislu odredbi Zakona o udomiteljstvu. Iznosi da to ujedno znači da je prvostupanjsko tijelo pravilno odlučilo kada je izrekom pobijanog rješenja odbacilo zahtjev tužitelja, a kojim zahtjevom su tražili davanje dozvole za obavljanje udomiteljstva te da je stoga odbilo žalbu tužitelja kao neosnovanu temeljem članka 116. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku.
Vezano uz dostavljanje obavjesti i preporuke Pravobraniteljice za ravnopravnost spolova navodi da su preporuke bile od utjecaja na prijedlog Zakona o udomiteljstvu, a o kojem se raspravljalo tijekom 2018., a da je on donio rješenje sukladno Zakonu o udomiteljstvu (Narodne novine, broj: 90/11 i 78/12). Opisuje da je on neposredno primjenjivao važeći propis te da nije imao mogućnost primjenjivati preporuku jer se rješenja kao upravni akti kojima se rješava o pravima i obvezama stranaka u upravnom postupku trebaju temeljiti na važećim materijalnim propisima, a ne preporukama. Nastavlja da nije ovlašten kod donošenja drugostupanjskih rješenja ocjenjivati ustavnost odnosno neustavnost pojedinih odredbi određenog zakona niti zakona u cijelosti, već da je to nadležnost Ustavnog suda Republike Hrvatske. Stoga predlaže odbiti tužbu kao neosnovanu.
Tijekom spora izvršen je uvid u spis te u spis tuženika.
Tužbeni zahtjev je osnovan.
Neosporno je da su tužitelji, koji su životni partneri, podnijeli 5. rujna 2017. zahtjev za izdavanje dozvole za obavljanje udomiteljstva u Centru za socijalnu skrb Zagreb.
Sporno je, je li pravilno u upravnom postupku taj zahtjev odbačen.
Člankom 2. Zakona o udomiteljstvu (Narodne novine, broj: 90/11 i 78/12) propisano je da je udomiteljstvo oblik skrbi izvan vlastite obitelji kojom se djetetu ili odrasloj osobi osigurava smještaj i skrb u udomiteljskoj obitelji (točka 1.), da je udomiteljska obitelj obitelj koja ima dozvolu za obavljanje udomiteljstva, a čine je udomitelj, njegov bračni ili izvanbračni drug i drugi srodnici s kojima udomitelj živi u zajedničkom kućanstvu (točka 2.), da je udomitelj predstavnik udomiteljske obitelji ili samac koji pruža usluge skrbi udomljenom korisniku, na čije ime se daje dozvola za obavljanje udomiteljstva i koji sklapa udomiteljski ugovor, u skladu s tim Zakonom (točka 3.) te da je korisnik udomiteljstva dijete, mlađa punoljetna osoba do završetka redovitog školovanja i najduže godinu dana nakon završetka redovitog školovanja ako se ne može zaposliti a najduže do 26. godine života, ili odrasla osoba koja je ostvarila pravo na usluge skrbi izvan vlastite obitelji i smještena je u udomiteljsku obitelj na temelju rješenja centra za socijalnu skrb (točka 4.).
Nadalje, tim Zakonom propisani su i uvjeti koje mora ispunjavati udomitelj i udomiteljska obitelj pa je tako propisano da osoba koja želi obavljati udomiteljstvo mora biti hrvatski državljanin, biti punoljetna, imati prebivalište u Republici Hrvatskoj, imati poslovnu sposobnost, imati zdravstvenu sposobnost, koju dokazuje potvrdom izabranog doktora opće/obiteljske medicine, imati završeno najmanje osnovnoškolsko obrazovanje, imati sposobost za potrebnu skrb o korisnicima, njihovu zaštitu, čuvanje, njegu, odgoj i zadovoljavanje drugih potreba, prema stručnoj procjeni tima za udomiteljstvo, i imati propisane stambene i materijalne uvjete za obavljanje udomiteljstva (članak 18. stavak 1.), s time da udomitelj ili članovi udomiteljske obitelji, osim srodničkog udomitelja i članova njegove obitelji, moraju ostvarivati vlastita sredstva za uzdržavanje utvrđenje Zakonom o socijalnoj skrbi (članak 18. stavak 4.). Nadalje, propisano je da odrasli članovi udomiteljske obitelji moraju imati zdravstvenu sposobnost koju dokazuju potvrdom izabranog liječnika opće/obiteljske medicine (članak 18. stavak 5.).
Također, propisano je da udomiteljstvo ne može obavljati obitelj u kojoj su poremećeni obiteljski odnosi, u kojoj je udomitelju ili drugom članu obitelji izrečena mjera obiteljskopravne zaštite, u kojoj je udomitelj ili drugi član obitelji osoba društveno neprihvatljivog ponašaja i u kojoj bi zbog bolesti udomitelja ili člana obitelji moglo biti ugroženo zdravlje ili drugi interesi korisnika (članak 19. stavak 1.). Pojašnjeno je da se osobom društveno neprihvatljivog ponašanja, u smislu toga Zakona, smatraju osobe koje su pravomoćnom presudom proglašene krivom za počinjenje kaznenog djela koje se progoni po službenoj dužnosti ili prekršaja za nasilje u obitelji, dok za isto nije nastupila rehabilitacija, osobe protiv kojih se vodi kazneni postupak za kaznena djela koja se progone po službenoj dužnosti ili prekršajni postupak za nasilje u obitelji te osobe koje su ovisne o alkoholu ili opojnim drogama (članak 19. stavak 2.).
Konačno, propisano je da dobna razlika između udomitelja i udomljenog djeteta ne smije biti manja od 20 godina, osim ako je to u interesu udomljenog djeteta (članak 20. stavak 1.), da dobna razlika između udomitelja i udomljenog korisnika ne može biti veća od 50 godina, osim kada se radi o srodničkoj udomiteljskoj obitelji ili ako je to u interesu djeteta ili odrasle osobe koja se udomljava (članak 20. stavak 2.), da zahtjev za izdavanje dozvole za obavljanje udomiteljstva ne može podnijeti osoba starija od 60 godina, osim kod srodničkog udomiteljstva (članak 20. stavak 3.).
Smislenim tumačenjem citiranih zakonskih odredbi u njihovoj međusobnoj povezanosti udomiteljsku obitelj prema mišljenju suda mogu činiti i udomitelj i njegov životni partner. Naime, zakonodavac prilikom propisivanja uvjeta koje mora ispunjavati udomitelj i udomiteljska obitelj nije propisao određenu spolnu orijentaciju, pa nije logično da bi se samcu koji ima istu spolnu orijentaciju kao i tužitelji izdala dozvola za obavljanje udomiteljstva, ukoliko ispunjava zakonske uvjete za to, dok se u predmetnom postupku za tužitelje nisu niti ispitivali zakonski uvjeti koje moraju ispunjavati udomitelj i udomiteljska obitelj zbog stava upravnih tijela da životni partneri ne mogu biti udomiteljska obitelj u smislu članka 2. točke 2. Zakona o udomiteljstvu.
Kako je prema ocjeni suda tuženik primijenio isključivo formalističko odnosno gramatičko tumačenje mjerodavnih odredbi Zakona o udomiteljstvu, bez njihovog međusobnog povezivanja i tumačenja u skladu sa smislom i svrhom istih, prvostupanjsko tijelo će u ponovnom postupku meritorno riješiti o zahtjevu tužitelja za davanje dozvole za obavljanje udomiteljstva.
Odbijeni su dokazni prijedlozi tužitelja za njihovi saslušanjem, za saslušanjem svjedoka, stručnih radnika CZSS koji su postupali u predmetu tužitelja. Također, odbijeni su dokazni prijedlozi tužitelja za obavljanjem očevida u njihovom stanu na okolnost ispunjavanja uvjeta za obavljanje udomiteljstva sukladno Zakonu o udomiteljstvu i pripadajućim pravilnicima. Konačno, odbijen je dokazni prijedlog tužitelja za izvođenjem vještačenja po psihologu i socijalnom radniku na okolnost ispunjavanja uvjeta za obavljanje udomiteljstva. Naime, kako je u upravnom postupku odbačen zahtjev tužitelja za davanje dozvole za odavljanje udomiteljstva, sud je predmet vratio na ponovni postupak, pa izvođenje predloženih dokaza nije bilo potrebno.
Stoga je valjalo na temelju članka 58. stavka 1. Zakona o upravnim sposovima (Narodne novine, broj: 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 i 29/17) odlučiti kao izreci, s time da će se o troškovima postupka odlučiti posebnim rješenjem na temelju ovlaštenja iz članka 79. stavka 6. Zakona o upravnim sporovima.
U Zagrebu, 19. prosinca 2019.